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                        加快形成以《海南自由貿易港法》 為基礎的高水平地方性法規體系

                        時間:2021-11-24 17:23 來源:中改院

                        總第1464期

                        2021年11月19日

                        加快形成以《海南自由貿易港法》

                        為基礎的高水平地方性法規體系

                        ——“海南自由貿易港法治建設論壇”專家觀點摘要(一)

                        2021年11月1日下午,由中國(海南)改革發展研究院與國浩律師事務所主辦、中改院-國浩自貿港法律研究院與中國特色自由貿易港研究院承辦的“海南自由貿易港法治建設論壇”在??谡匍_。與會專家就“海南自由貿易港地方性法規體系建設”“海南自由貿易港司法服務實踐創新”等議題發表了各自的觀點?,F將部分專家觀點整理如下。

                        陸志遠(海南省人大常委會副主任、黨組成員):在“海南自由貿易港法治建設”論壇上的致辭

                        第一,《海南自由貿易港法》對海南自由貿易港建設具有重大意義。一方面,將習近平總書記關于海南自由貿易港建設的指示精神和黨中央關于建設自由貿易港的決策部署法律制度化,是海南自由貿易港建設十分關鍵的一環。一方面,為海南自由貿易港建設提供最重要制度供給,給予海南自由貿易港法治體系建設充分空間。

                        第二,《海南自由貿易港法》頒布以來的主要工作與進展。海南省委省政府認真落實誰施法、誰普法的責任制,努力形成全社會遵法、守法、用法的良好局面。充分利用媒體開展普法宣傳,為實施《海南自由貿易港法》營造良好氛圍。加強立法項目統籌,通過了《海南自由貿易港國際船舶條例》《海南自由貿易港優化營商環境條例》《海南自由貿易港公平競爭條例》等一批配套法規。當前,海南省人大按照對標世界最高形態的開放水平,以用好用足立法權為特點,加快構建并不斷完善自由貿易港法治保障體系。

                        第三,進一步推動自由貿易港法治保障體系建設的主要任務。一是繼續推進海南自由貿易港立法研究和謀劃,以加快建立自由貿易港法律法規體系的四梁八柱為目標,盡快研究出臺海南自由貿易港立法規劃,提前為自由貿易港封關運作做好配套法規制度安排。二是充分運用自由貿易港法規制定權和經濟特區立法權,加強立法調研,突出制度集成創新,注重立法銜接。三是深入推進立法機制創新,增加人民有序參與立法的途徑。如加強基層立法聯系點建設;充分發揮海南自由貿易港法規制定權,為立法工作提供有利的制度支撐;豐富立法形式,立更多簡明管用的法規;廣泛借鑒國際成功經驗,解放思想,大膽創新,推動制度集成創新。四是大力推進司法體制改革。如參考聯合國國際貿易法委員會仲裁規則,建立健全海南自由貿易港的仲裁規則,建立海南自由貿易港臨時仲裁制度,明確商事仲裁的法律效力,推動建立與國際仲裁規則接軌的海南自由貿易港仲裁制度。

                        遲福林(中國(海南)改革發展研究院院長、中國特色自由貿易港研究院院長):發揮《海南自由貿易港法》的最大優勢

                        第一,以《海南自由貿易港法》規范協調某些重大關系。其一,《海南自由貿易港法》是全國人大首次為內地某一經濟區域單獨立法。其二,以《海南自由貿易港法》協調中央地方關系,形成海南自由貿易港建設的合力。其三,以《海南自由貿易港法》協調政策法規與法律的關系。

                        第二,以《海南自由貿易港法》形成高水平地方性法規體系。一是發揮“最高水平開放法”優勢,實現海南自由貿易港政策與制度的法律化。要在本法框架下,借鑒國際自由貿易港的成功經驗,就《總體方案》及本法中的相關原則性規定以地方性法規形式予以具體化、法律化;二是堅持對標“最高水平開放形態”這個基本要求,更多體現“涉外”內容、“對標”特征;三是在對接國際高水平經貿規則方面有實質性進展。如率先圍繞服務貿易、數字貿易、知識產權保護、競爭政策等領域,運用自由貿易港法規制定權開展變通性立法,率先對接CPTPP等高標準自貿協定,開展壓力測試。

                        第三,充分運用“授權法”優勢,加大改革創新力度。一是嚴格按照本法要求,以全島資源利用效益最大化為目標加快形成海南自由貿易港行政區劃改革總體方案與地方法規安排,推動形成行政區劃設置和行政區劃結構優化的新突破;二是實現以仲裁為重點的司法體制改革創新的重要突破。參考借鑒聯合國國際貿易法委員會投資仲裁規則及新加坡國際仲裁中心的相關規則,強化海南國際仲裁院的仲裁規則與仲裁裁決的法律效力;三是實現以提高立法效率為目標的立法體制改革創新的重要突破。如在海南省人大法制工作委員會下設海南自由貿易港立法工作委員會,向國內招錄聘任知名法律專家組建專業性立法團隊,組建若干立法小組,以提升立法的質量與效率,等。

                        呂紅兵(全國政協委員、中華全國律師協會監事長、國浩律師事務所創始暨首席執行合伙人):發揮律師在立法中的重要作用

                        律師執業在法治實踐的第一線,不可或缺,不能替代。一是律師的獨立性將更大程度地解決立法工作中的部門化傾向;二是律師的專業性將更大程度地提高立法的工作質量;三是律師的組織性將更大程度地匯聚一個行業的智慧,為立法提供服務。在實踐中,律師事務所、律師協會以第三方身份參與地方法規草案起草的工作已有多例,定能為法治建設添磚加瓦。

                        李曙光(中國政法大學法與經濟學研究院院長):海南自由貿易港法治建設的重點

                        第一,區域間制度競爭成為海南自由貿易港建設的重要挑戰。目前,國內各個區域在進行制度創新競賽。例如,中央已經批準了一批改革的“先行示范區”“引領區”“試驗田”。雖然海南自由貿易港從政策享受的力度和立法權的角度來說優勢明顯,但要跟北、上、廣、杭競爭,仍面臨較大壓力。

                        第二,以自由貿易港法治建設搶占制度創新的先機。其一,在《總體方案》《海南自由貿易港法》等多方面有利的條件下,海南要進一步解放思想,用足用夠特殊立法權。其二,海南需在重點領域,尤其是法律空白領域通過《海南自由貿易港法》賦予的自由貿易港法規制定權取得立法突破。例如,開展數字經濟、數字貨幣、知識產權、移動支付等新領域的立法嘗試,通過小切口、精細化立法,促進相關行業領域的改革,進一步推進整個國家的改革,通過海南先行的經驗,形成可復制、可推廣的立法。    

                        第三,圍繞營商環境的整個節點推進各個環節的精細化立法,在營商環境領域形成比較系統的法律體系。例如,在市場準入方面,出臺海南科技創新和公司登記條例;允許公司“同股不同權”;在市場退出方面,明確創設除名制度,及時清理失聯的商事主體和“僵尸”商事主體;在破產條例制定方面,管理人制度放開、數字化破產等加快突破。

                        第四,海南在推進自由貿易港法治建設過程中尤其要注重防范金融風險。國家相關部委明確提出要防范發生重大風險。海南可以利用海南自由貿易港法規制定權,在金融穩定等方面形成自己的先進經驗,促使國家立法更加開放、有重點。

                        賀小勇(華東政法大學國際金融法律學院院長):構建銜接國際經貿規則的海南自由貿易港法規體系

                        第一,自由貿易港法規體系構建的緊迫性。一是中國參與國際經貿規則重構的步伐明顯加快,海南自由貿易港法規要跟上;二是國內制度創新競爭格局初步形成。例如,上海有浦東新區法規制定權。從法條上看,好像法律空間海南更大,上海更小,但很多東西事在人為。

                        第二,海南自由貿易港法規體系構建的全面性。從CPTPP看,一是貿易與投資、服務一體化;二是有形貿易和數字貿易一體化,特別是對于數字服務的一體化;三是民間市場與政府采購市場一體化;四是自由與公平競爭一體化;五是經濟發展與社會關切一體化;六是實體與爭議解決一體化,特別是強調仲裁、調解與訴訟之間的銜接。

                        第三,海南自由貿易港法規體系的公平性。法規建設過程中要特別關注營商環境的問題,營商環境最大的衡量標準是市場主體的獲得感。從美國歐盟商會調查報告看,完善法規體系的公平性要著重從三個方面著手:一是法規的透明度和可預期性。如果法規過于含糊、不明確,實施中自由裁量度就大;二是內外資企業的平等待遇。比如市場準入,盡管有海南外商投資準入特別清單、放寬市場準入特別清單,但中外資都要審批時,可能外資就會在審批過程中感覺到不平等,怎么消除這種感覺?比如政府采購,能不能在海南率先實施CPTPP政府采購規則?海南能不能在補貼問題上給國家參與國際經貿規則談判提供經驗?因此,制定法律法規一定要從細節著手,要盡可能的消除事實上的不公平或者盡管公平但給人感覺不公平的情況。

                        韓龍(中國國際經濟法學會副會長,海南大學法學院教授、博導):海南自由貿易港法律法規體系的構造問題

                        第一,明確中央和海南對海南自由貿易港法規制定權的劃分。按照《立法法》的規定,全國人大和國務院有廣泛的法律和行政法規的制定權?!逗D献杂少Q易港法》第十條規定“就貿易、投資及相關管理活動制定法規”。什么是貿易、投資?什么是相關管理活動?海南可以借鑒香港基本法定義附件三的做法,它列舉內地有關法律如何在香港實施。建議由中央出臺清單,明確哪些活動屬于貿易投資及相關管理活動,海南可以制定哪些自由貿易港法規。

                        第二,按著由外及內的推行模式制定海南自由貿易港法規。按照經貿法律制度的要求,在遵循五大自由便利、一大安全有序和一大優惠原則的基礎上制定海南自由貿易港相關法律規定。也就是說,凡是它所需要的就是海南要制定的。

                        第三,海南自由貿易港要實行系統高水平開放,是一個非常龐大的法律廢改立的工作,不觸動大的制度體系無法建立起自由貿易港的法律法規體系。

                        童光政(海南政法職業學院黨委書記):海南自由貿易港“1+7+N”法律法規體系架構

                        第一,海南自由貿易港法律法規體系的根本遵循。海南自由貿易港法律法規體系的根本遵循是習近平法治思想。制定海南自由貿易港法律法規時需確保海南自由貿易港法規體系建設具有中國特色及其人民性、改革創新性、最高開放水平。同時,海南自由貿易港法律法規體系應當是發展法、改革法、開放法,而不是管理法。

                        第二,《海南自由貿易港法》是海南自由貿易港法律法規體系的基本依據。其一,《海南自由貿易港法》是國家法,從國家立法層面確定了海南自由貿易港的法定地位,對海南自由貿易港建設進行頂層設計,將總體方案中有關自由貿易港建設的政策以法律形式固定下來。其二,《海南自由貿易港法》是基礎法、上位法、授權法。其三,《海南自由貿易港法》是特別法。其四,海南自由貿易港法規制定權有更大的變通權,就是要讓海南大膽試、大膽闖、自主改。但變通性的使用要以《海南自由貿易港法》的授權為主要依據。其五,《海南自由貿易港法》的具體授權主要聚焦貿易、投資自由便利和特殊的稅制安排。

                        第三,海南自由貿易港法律法規的主干框架。海南自由貿易港法律法規就是要把制度體系法律化,要根據法定的制度體系及法律授權分門別類的認真研究,最終形成“1+7+N”的主干框架。“1”是《海南自由貿易港法》,“7”是特殊稅制及貿易、投資、跨境資金流動、人員進出、運輸來往自由便利和數據安全有序流動。“N”是生態環境、產業發展、土地管理、社會信用、風險防范等方面的法規規章。

                        施春風(全國人大常委會法制工作委員會經濟法室處長):用足用好海南自由貿易港法規制定權

                        第一,構建法律法規體系,保障多元立法供給。我國是統一的、單一制國家,但各地方經濟社會發展很不平衡,為了使國家的法律既能通行全國,又能適應各地千差萬別不同情況的需要,立法會根據憲法確定的“在中央的統一領導下,充分發揮地方的主動性、積極性”的原則,確立了統一而又分層次的立法體制。

                        第二,賦予海南更大立法權限。按照黨中央“重大改革于法有據”的要求,革除改革過程中的不適應需要的相應法律,綜合考慮各方面的訴求以及現行的立法體制,在《海南自由貿易港法》第十條提出了海南自由貿易港法規,海南自由貿易港法規是一個體系。例如,第十條第一款提出了具體有原則的規定,明確了對海南自由貿易港的總體要求;第二款涉及海南自由貿易港法規可以對法律或者行政法規的規定做出變通,但是需要報全國人大常委會或者是國務院備案;第三款涉及到國家專屬立法權,這是海南自由貿易港法規的最大特色。

                        第三,用足用好海南自由貿易港法規制定權。一是要堅持中央集中統一領導和維護國家法治統一,在《海南自由貿易港法》的大框架下,按照《總體方案》開展立法;二是立法事項上應當經過科學研究論證;三是在立法方式的選擇上,應當多措并舉,分層次循序漸進;四是豐富立法形式;五是加強溝通協調,爭取最大程度的共識。

                        郭達(中國(海南)改革發展研究院院長助理、海南自由貿易港研究中心主任):以促進改革與立法的有效銜接提高制度創新的整體效應

                        第一,用好海南自由貿易港法規制定權。一是盡快明確海南自由貿易港法規制定權內涵、范疇及權限,在法律上界定貿易、投資及其管理活動的范圍,明確通過海南自由貿易港法規制定權制定的法規在自由貿易港建設中的法律效力;二是以海南自由貿易港法規制定權突破現行法律法規對制度集成創新的掣肘;三是強化與《立法法》的對接,拓展海南自由貿易港法規制定空間。

                        第二,率先在關鍵性制度創新領域實現法治保障的實質性進展。一是以服務貿易為重點的貿易投資領域制度集成創新的法治保障。建議利用自由貿易港法規制定權,出臺《海南自由貿易港服務貿易條例》,在《對外貿易法》框架內參照國際高水平經貿規則,就跨境交付、境外消費、自然人移動等作出詳細法律安排,為我國開展服務貿易的相關立法探索經驗;二是以行政為重點的管理體制改革創新的法治保障。建議按照《海南自由貿易港法》要求,出臺《海南自由貿易港法定機構管理條例》《海南自由貿易港土地征收條例》,并加快形成海南自由貿易港行政區劃改革總體方案;三是推進市場監管領域制度集成創新的法治保障。建議提前謀劃,積極開展海關監管、金融監管等領域的立法實踐,并借鑒CPTPP標準,制定細化商務人員臨時出入境管理標準、程序。

                        第三,適應立法與制度創新的“雙輪驅動”,推進立法體制機制的創新。一是借鑒國際成功經驗探索不同法系、跨境法律規則銜接;二是強化自由貿易港法治體系建設的頂層協調與基礎設施建設。包括:爭取在中央層面設立立法、司法和行政三大部門的跨部門領導協調機制。適應自由貿易港立法、調法調規、法律法規清理的現實需求,建立一體化法治大數據中心體系。強化省級協調,推進立法、司法、行政部門聯合制定數據資源目錄和責任清單,注重數據的分級分類共享和開放。

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